Государственное задание

Новый механизм финансирования бюджетных учреждений: методические подходы и вопросы реализации

Первый опыт реализации федерального закона от 8 мая 2010 года  № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ) и Плана мероприятий по совершенствованию правового положения  государственных (муниципальных) учреждений (далее – План мероприятий)[1] позволил выявить ряд ключевых вопросов, вызвали наибольшие трудности у федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). 

Логика реализации Закона №83-ФЗ заключается в том, что до начала формирования и утверждения государственного задания на оказание государственных услуг федеральные органы исполнительной власти должны осуществить определенный набор мероприятий, который включает:

- анализ сети подведомственных учреждений и отнесение каждого из них к определенному типу (казенные, бюджетные, автономные);

- формирование перечня государственных услуг, оказываемых подведомственными учреждениями;

- определение (расчет) нормативных затрат, которые должны лежать в основе размеров финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание услуг.

Как показала практика, наибольшие сложности возникли у ФОИВ и подведомственных учреждений с двумя последними из приведенного выше перечня мероприятий.

Проблемы, связанные с формированием перечня государственных услуг

При формировании перечней государственных услуг у целого ряда ФОИВ возникали вопросы, связанные с определением самого понятия государственной услуги и увязкой государственных услуг с государственным заданием.

В Законе №83-ФЗ дается следующее определение:

«Государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами»[2].

В действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание определяется как «документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)»[3].

Следовательно, формирование и финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг предъявляет конкретные и четко определенные требования к государственным услугам, включающие такие характеристики, как наименование, потребитель, объем и единицы измерения в натуральных показателях, формулы расчета, показатели качества.

Введение таких требований к  определению государственной услуги связано с тем, что государственное задание на ее выполнение является инструментом финансового планирования и единица услуги должна определяться в терминах планирования. Иными словами, должна иметься возможность планирования потребности в объемах услуг.

Планирование некоторых образовательных услуг не представляет особой сложности: единицами услуги выступают студенты, ученики средних школ или дети, посещающие дошкольные учреждения. Планирование их числа осуществляется на регулярной основе. В сфере здравоохранения, в области профилактических мероприятий достаточно просто определить объем услуг по проведению профилактических осмотров, диспансеризаций, вакцинаций. Единицей оказания услуги, как правило, является количество пациентов, которое известно заранее. 

В то же время, в оказании услуг стационарных лечебных учреждений задача определения количественных параметров оказывается не столь простой, поскольку вряд ли можно точно спланировать число заболевших на перспективу, даже имея многолетнюю статистику наблюдений. Поэтому  в качестве единиц такого рода услуг используются показатели загрузки (мощности) учреждений, например, коек в стационарах. Более сложной является определение единицы государственной услуги для организаций, работа которых связана с разрешением  экстренных ситуаций, например, пожарных и спасателей. Такие показатели результативности деятельности этих организаций, как число (или доля)  потушенных пожаров или спасенных в чрезвычайных ситуациях людей характеризуют результативность деятельности соответствующих организаций и широко используются в отчетности. Однако, они не могут являться единицей измерения государственной услуги, поскольку не подлежат корректному планированию. В деятельности таких организаций выделяются операции, которые могут носить плановый характер и рассматриваться в качестве услуг (профилактические облеты, дежурства), для них разрабатываются соответствующие количественные и качественные параметры. Собственно же операции по спасению исключаются из перечня услуг, для которых разрабатываются государственные задания, поскольку не представляется возможным четко определить круг и количество их потребителей.  В этом случае государственная услуга формулируется таким образом, чтобы обеспечивалась возможность планирования ее объема. Например, в отношении авиационно-спасательных центров МЧС России в ведомственном перечне государственных услуг (работ) МЧС России сформулирована услуга «Авиационное обеспечение оперативной деятельности МЧС России в целях реагирования на чрезвычайные ситуации, их предупреждения с проведением авиационных работ, воздушных перевозок, в том числе гуманитарных, учений и тренировок по подготовке органов управления спасательных воинских формирований». В качестве единицы услуги используется показатель «количество часов налета», который вполне может планироваться на очередной финансовый год.    

Одной из трудностей реализации Закона № 83-ФЗ и Плана мероприятий заключается в том, что в федеральных органах исполнительной власти и бюджетных учреждениях, фактически, используются различные подходы к определению государственных услуг. Некоторые из бюджетных учреждений сформировали детальные перечни, включающие иногда десятки наименований услуг, в основе которых лежат закрепленные уставом функции и виды деятельности этих учреждений. Определенные таким образом услуги часто не имеют показателей единиц измерения и качества и не могут быть использованы для целей планирования. Такая практика не вызывала особых нареканий до тех пор, пока перед учредителями этих организаций не встала задача формирования и финансового обеспечения государственного задания. Поэтому учреждениям пришлось изменить  подход  к определению государственных услуг, обеспечив идентификацию их количественных и качественных параметров, пригодных для использования в процессе планирования. Новые перечни услуг были сформированы на основе систематизации и агрегирования услуг в детализированных перечнях, выделения наиболее важных услуг для данного учреждения.

Имеются примеры, когда степень агрегирования государственных услуг может оказаться недостаточной для формирования полного и качественного перечня государственных услуг. Так, перечень государственных услуг в сфере профессионального образования Минобрнауки России был детализирован по уровням образования: высшего, среднего, начального, дополнительного. В то же время, отсутствовала детализация услуг по направлениям и специальностям (гуманитарные науки, технические науки и т.д.), формам (очное, заочное) и уровням высшего профессионального образования (бакалавры, специалисты, магистры).  Для самих образовательных учреждений, как и для учредителей и потребителей образовательной услуги, различия в качественных параметрах услуги по перечисленным выше признакам весьма существенны; различаются также затраты на подготовку специалистов разных форм обучения, направлений и специальностей.   

Выполнение этой задачи во многом зависит от наличия информации, необходимой для расчета нормативных затрат раздельно по видам услуг. До сих пор такая задача не стояла перед учреждениями многих ведомств, учредителем также не собиралась информация о затратах подведомственных  учреждений в разрезе государственных услуг. В свою очередь, для сбора такой информации ведомствам необходимо внедрение на уровне учреждений управленческого учета, нацеленного на расчет всех групп затрат. Поэтому задача внедрения новой системы учета и сбора информации о затратах в разрезе вновь определенных услуг стоит перед ведомствами – учредителями государственных бюджетных учреждений.

Проблемы, связанные с определением (расчетом) нормативных затрат

Новый механизм финансирования выполнения государственного задания, заложенный в Законе № 83-ФЗ, переводит государственные учреждения с традиционного сметного финансирования на получение субсидий для выполнения государственного задания по оказанию государственных услуг.  

Ключевой особенностью нового механизма финансирования является введение нормативного подхода к расчету затрат на оказание государственной услуги. 

Сама по себе идея нормирования затрат отнюдь не нова. Наличие централизованно устанавливаемых детализированных нормативов расхода ресурсов на единицу продукции (услуги) составляло одну из системных черт плановой экономики. Однако за период после ее распада в начале 1990-х годов произошли существенные технологические изменения и сдвиги в структуре затрат на производство отдельных видов продукции и услуг и экономики  в целом; большинство действовавших ранее отраслевых норм и нормативов перестали отражать реальные затраты на производство продукции и оказание услуг. 

Целью нового подхода к финансированию затрат в рамках государственного задания является формирование системы, имеющей объективную нормативную основу и в максимальной степени увязанной с объемами предоставления услуг. Суть вводимой  системы состоит в установлении стоимостных норм расходов для укрупненных видов затрат, сформированных в зависимости от степени участия в предоставлении услуги (прямых и косвенных).

В отличие от нормативов плановой экономики, формировавшихся «снизу вверх» - вначале для отдельных детализированных элементов затрат, а затем агрегировавшихся в более крупные группы или статьи, - новая система расчета нормативов затрат исходит прежде всего из имеющихся лимитов финансирования. Фактически, вводится система формирования нормативов «сверху вниз». Идеология нормирования по укрупненным видам затрат предполагает существенное расширение степени свободы государственных предприятий в решении вопросов  о выборе и соотношении используемых ресурсов. На смену смете, состоящей из 13-15 статей, вводятся три  группы  затрат. Преимущество такого подхода для учреждений очевидны: они могут перераспределять ресурсы внутри группы затрат и не отчитываться по каждой детализированной статье. Появляется возможность для гораздо более широкого диапазона принятия управленческих решений, свободы выбора ресурсов в рамках такой  группы затрат.

Так, учреждение вправе само решать, как и в каких пропорциях в рамках норматива по группе «общехозяйственные расходы» ему следует увеличить или уменьшить расходы на транспорт, связь, содержание имущества. При этом учредителям бюджетных учреждений - главным распорядителям бюджетных средств,  предоставляется право дальнейшей детализации групп расходов в соответствии с отраслевыми особенностями. 

Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания, определяемый на основе нормативных затрат, не должен превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных  на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетными росписями ГРБС на соответствующий финансовый год и плановый период. Вводится понятие базового уровня затрат, определяющего значение норматива исходя из имеющихся ресурсов. Для этого ст. 8 Федерального Закона от 8 мая 2010 года  № 83-ФЗ используется понятие «первоначальных нормативов затрат», использовавшихся  в качестве первого шага расчета нормативов для отдельных учреждений, или индивидуальных нормативов, формируемых по трем вышеназванным категориям затрат на основе объемов 2010 года.

Такой подход минимизирует риск резкого изменения уровня финансового обеспечения бюджетных учреждений, поскольку нормативные затраты определяются, исходя из фактических расходов учреждения в отчетном году.

Индивидуальные нормативы дают возможность учета особенностей каждого учреждения, специфики предоставляемых услуг, сложившейся материально-технической базы, обеспеченности инженерной инфраструктурой, географического положения и т.д. Вместе с тем, применение индивидуальных нормативов не обеспечивает прозрачности распределения объемов финансирования между учреждениями, не создает стимулов для сокращения издержек, для привлечения внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности деятельности учреждений.

Поэтому следующим шагом по внедрению принципа нормирования затрат в бюджетных учреждениях является разработка групповых нормативов. 

В принципе, существует возможность формирования среднего значения норматива затрат на оказание единицы государственной услуги в целом по федеральным государственным бюджетным учреждениям и применения затем корректирующих коэффициентов. Такой способ расчета нормативов исходит из общего доступного для отрасли или группы учреждений объема финансирования и  осуществляется делением имеющихся бюджетных лимитов на количество единиц, для которых определяется норматив (единиц услуги, единиц бюджетных учреждений).

Однако применение таких (средне) отраслевых нормативов оправдано лишь в случае высокой стандартизации условий предоставления услуг в отрасли, нивелирующей региональные и другие различия в уровне и структуре затрат на их предоставление. Поскольку в России велики территориальные различия в тарифах на коммунальные и транспортные услуги, существуют региональные надбавки по оплате труда и другим выплатам,  использование «среднеотраслевых» нормативов неизбежно приведет к искажению реальной картины затрат в бюджетных учреждениях, находящихся в разных климатических зонах и использующих разные тарифы на оплату коммунальных услуг.

Кроме того, затраты на предоставление услуги в одной и той же отрасли могут дифференцироваться в зависимости от профиля услуги. Так,  например, в системе высшего образования стоимость образовательной услуги по архитектурно-строительным и техническим специальностям выше, чем по экономическим, что связано с более высокими затратами на лабораторное оборудование, инструментарий, дополнительные помещения и др. Это делает оправданной группировку нормативов затрат на предоставление услуг по отдельным группам специальностей. Поэтому в некоторых отраслях дальнейшее развитие принципа нормативного финансирования будет идти в направлении разработки нормативов по группам учреждений - групповых нормативов, учитывающих как внутриотраслевые, так и региональные различия в уровнях затрат. 

Проблема расчета затрат еще более усложняется в случае оказания государственным учреждением не одной, а нескольких государственных услуг.  В сфере высшего профессионального образования структурные подразделения вуза могут реализовывать образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального и среднего профессионального образования, а также образовательные программы дополнительного образования при наличии соответствующей лицензии. Эта возможность на практике реализована во многих вузах, где предоставляются не одна, а несколько государственных услуг в соответствии с утвержденным отраслевым перечнем. Однако расчет нормативных затрат для нескольких видов услуг требует наличия информации, необходимой для расчета нормативных затрат раздельно по уровням образования. В настоящее время точная информация по уровням образования по большинству вузов отсутствует.

Распространенной практикой является также наличие у многих крупных государственных учреждений детских садов, лагерей отдыха, санаториев и профилакториев, предоставляющих собственные услуги, по которым также далеко не всегда имеется детализированная информация. Вычленение затрат на содержание таких инфраструктурных объектов повысит точность определения стоимости оказания профильных услуг, для которых осуществляется расчет нормативных затрат.

Важным положением реформы финансирования федеральных бюджетных учреждений является возможность использования различных методов определения нормативных затрат и различных вариантов перехода к нормативному финансированию. С точки зрения методов определения нормативных затрат возможно использование нормативного, структурного и экспертного методов. Нормативный метод подразумевает прямой расчет каждой составляющей затрат на основе объективных требований к качеству и условиям оказания услуги. Структурный метод предполагает определение отдельных составляющих затрат пропорционально выбранному основанию (затратам на оплату труда, используемых площадей, объемам оказываемых услуг). Экспертный метод заключается в использовании экспертных оценок определения составляющих затрат. При использовании любого метода нормирования или их сочетания основным ограничением является общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на соответствующий год. 

В качестве вариантов перехода на новую систему финансирования предусматривается возможность определения нормативных затрат отдельно по каждому учреждению (индивидуальных нормативов), по группе учреждений, в среднем по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности местонахождения, обеспеченности инженерной инфраструктурой и др.

Следующим шагом внедрения нормирования затрат в бюджетных учреждениях может стать разработка групповых нормативов. Здесь возможны различные варианты принципов и критериев формирования групп, численности и состава групп.

Из материалов проекта «Разработка, апробация и внедрение методической базы, информационного и программного обеспечения для расчета нормативов финансирования государственного задания учреждениям профессионального образования» по заказу Минобрнауки России

ЭКОРИС-НЭИ оказывает консультационные услуги по реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ, в том числе по формированию государственного задания, определению объема его финансового обеспечения.